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提升财政预算支出管理能力的路径与方法
2020-06-05 来源:《社科院专刊》2020年6月5日总第519期 作者:赵早早(财经战略研究院)
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  5月22日,李克强总理在第十三届全国人大第三次会议《政府工作报告》中明确指出,当前和今后一个时期,我国发展所面临的风险挑战前所未有,在综合研判形势的基础上,为集中精力抓好“六保”“六稳”,积极的财政政策要更积极有为,要强化公共财政属性,大力优化财政支出结构。

  各级政府如何调整支出结构,《政府工作报告》给出三条基本原则:一是压减或控制支出总额,“各级政府必须真正过紧日子”,中央政府要带头压减非急需非刚性支出;二是调整和优化支出结构,“要大力提质增效,各项支出务必精打细算,一定要把每一笔钱都用在刀刃上、紧要处”;三是激活“沉睡”财政资金,对于各类结余、沉淀资金要应收尽收、重新安排。

  《政府工作报告》提出支出结构调整和优化的要求,这不仅意味着财政支出结构调整迫在眉睫,而且体现出加快推进财政预算支出管理制度改革的重要性、必要性和紧迫性。通常,财政预算支出管理被当作国家调节经济的手段之一,作为一种重要的政策工具,通常要考虑经济政策的三个主要目的,即增长、公平和稳定。然而,由于这些宏观目标之间往往存在着“长期一致性”与“短期冲突性”的矛盾,尤其在经济发展长期停滞或者受外界突发事件影响的时期,宏观目标的这种矛盾性特质会表现得非常明显。所以,有关财政预算支出管理制度的宏大叙事会给人一种意义重大却难以把握的无力感。然而,如果从管理学角度来看,财政预算支出管理却是一种可以被有效利用的政策实施工具,有助于解决“如何做支出管理”的问题。财政预算支出管理通常包含三个目标:一是支出总额控制;二是资源的战略性配置效率;三是有效的运作效率。这三个目标对应三个管理层次,可以为各级政府调整支出结构、提升财政预算支出管理能力提供路径与方法参考。

  第一个层次是对财政支出总额的控制与管理,主要体现在国家及其各级政府对预算收支平衡原则的把握和偏好,或者倾向于固守预算收支平衡原则,或者恰恰相反,又或者居于中庸。这个层次的管理需要,集中表现在对财政收支总规模的战略决策和对宏观财经纪律的遵守程度。从这一点来讲,《政府工作报告》提出2020年“赤字率拟按照3.6%以上安排,财政赤字规模比去年增加1万亿元,同时发行1万亿元抗疫特别国债”,说明今年国家和中央政府在财政资源总额控制上的战略目标,为后两个管理层次奠定基础和基调。

  第二个层次是财政资金的战略性配置,即如何将有限的财政收入分配给不同的部门,或者如何在同一部门中的不同执行主体之间进行资源的分配。换句话说,该层次需要解决的核心问题,即基于什么样的标准,将有限的财政资源分配给活动A而不是活动B、分配给部门A而不是部门B?分析《政府工作报告》,当下和今后一段时间,财政支出重点集中于“六保”“六稳”,财政资源将主要在承担“保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转”任务的各类主体之间进行配置。面对财政资源增速下滑的事实,资源配置问题更为棘手和重要。一方面,“六保”“六稳”战略目标及其相关工作均十分重要,且都需要资金支持并推进实施;另一方面,控制财政支出总额的制度已经确定,且财政收入增速下滑的客观事实在短期内难以改变。于是,如何在不突破总额控制和财经纪律的前提下,通过有效、合理的方式分配有限财政资源,以期尽可能确保各领域目标均衡实现,这就是资源配置的核心。由于宏观战略目标尤其是公共服务战略目标不可能自行实现,总要依赖于政府及其各部门的执行、各部门之间的协调配合,而这些执行主体运转的基础,又严重依赖于能够获得的财政资源规模及其使用资源的权力、责任与义务等。因此,关注“六保”“六稳”政策目标能否实现的关键点,就是要盯紧财政支出的配置标准,即财政资源依据何种标准被分配给哪些部门、机构或执行主体,包括负责这些财政资金使用和管理的部门、机构或执行主体将计划如何使用这些资源开展工作、采取哪些具体活动,预期这些工作和活动会产生哪些具体的效果或者推进解决哪些实际问题等。

  第三个层次集中在资金执行机构的运作管理及其运作效率,主要涉及三个问题:一是部门在第二层次获得的财政资源,依据何种标准在内部机构、项目、具体活动层面进行分配;二是部门内部运行机制,内部执行主体之间的协调关系,是否有助于资源使用过程中的协调配合;三是针对具体执行主体的监督问责机制,重点考察使用财政资金的绩效结果。这个层次相对于总额控制和战略性资源配置两个层面来讲,偏重于微观管理。资金运作的管理效率主要受制于财政资金具体使用主体的组织管理、行为方式乃至文化传统等因素。这个层次虽然偏微观,但却非常重要。因为依据财政资源的流向借助有效的方法,可以对资源使用主体的活动及其结果进行分析和评估。

  各级政府亟须对照以上三个层次,利用恰当的预算支出管理工具,提升管理能力,落实“精打细算”精神,提高财政资金使用效益,满足社会发展需要。各级政府可以将预算绩效管理作为一个有效的预算支出管理工具,促进“自上而下”政策落实与“自下而上”政策执行之间协调推进。预算绩效管理有助于各级政府将“六保”“六稳”的宏观政策和战略目标与财政资源使用主体行为、活动与具体项目之间建立联系,改变传统的宏大叙事性支出管理模式,踏踏实实地以项目预算绩效管理为基础,论证每一笔钱的支出目标、价值、意义,每一个项目的具体实施路径与方法,真正落实“把每一笔钱都花在刀刃上”。

  具体来看,项目预算绩效管理是财政预算支出管理的起点和基础,包括明确项目绩效目标、选择关键性绩效评价指标进行测量、推动项目管理过程以提升项目绩效水平、创建讲求绩效的管理文化、给予项目执行者恰当的自由裁量权、加强项目执行后的监督和问责。明确项目绩效目标是政策目标的具体表现形式并有助于项目执行部门完成职能目标,项目绩效目标可以成为“美好需求”与“有效服务供给”的桥梁。项目预算绩效管理是指针对不同项目确立绩效目标、活动计划与产出、投入和资源分配、项目结果与绩效。通过项目绩效管理过程,包括绩效目标设计、绩效评价和追踪,管理者可以进一步明确围绕项目实施的各类参与方的责任、权利和义务,厘清计划权力、管理权力、控制权力三大预算权力及其所属部门之间的关系。真正让项目的绩效目标和计划能够反映出解决社会问题的政策方向,通过项目实施能够恰当解决政策目标所指向的问题,尽可能让社会、经济甚至项目相关的个人从项目执行结果中获益。

责任编辑:张月英