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以科学立法强化海岛综合管理
2019-09-11 来源:《中国社会科学报》2019年9月11日总第1776期 作者:马金星
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  海岛综合管理是从国家管辖海岛及其周边海域的资源、环境的整体利益出发,通过制定和实施相关立法、政策、区划等管理措施,组织协调、综合平衡各方主体在开发利用海岛中的关系,以达到维护国家领土主权和海洋权益,保护海岛及周边海域生态环境,合理开发海岛资源的目的。《全国海岛保护工作“十三五”规划》(以下简称《规划》)指出,以生态系统为基础的海岛综合管理已经成为当今全球海岛保护管理的发展趋势,提出到2020年我国海岛综合管理能力取得新进展的阶段性目标。自2010年《海岛保护法》实施以来,我国已对无居民海岛实现综合管理,有居民海岛利用及保护则由不同部门分工负责。2018年新组建的自然资源部负责履行全民所有土地、矿产、森林等各类自然资源资产所有者的职责,对自然资源开发利用和保护实施统筹监管。值此时机,应当整合我国有居民海岛与无居民海岛管理机制,以科学立法为基础,强化海岛综合管理。

  海岛综合管理体现系统治理和可持续利用理念。海岛是陆地但却为海洋所环绕,是自然资源却也是海洋的一部分。海岛综合管理是在海洋综合管理框架内集中考虑所有与海岛资源及环境管理相关的问题,形成一种全方位治理体系。自20世纪80年代以来,基于生态系统的海洋综合管理思想逐步成为海洋资源管理的主流,联合国《21世纪议程》明确指出“包括海洋及其临近的沿海地区在内的海洋环境构成一个环境整体,需要以一种综合的方式来进行保护和管理”。1995年关于海洋和沿海生物多样性的《雅加达委托方案》(Jakarta Mandate)建议各国广泛采用各种生态系统管理路径,提出通过监测与估测生态系统健康的海洋生态系方法,促进海洋综合管理,实现海洋与沿海生态系统的可持续利用和生物多样性。2018年联合国秘书长关于《海洋和海洋法》的报告再次强调,“海洋空间问题,包括在养护和可持续利用海洋及其资源方面所面临的挑战,彼此密切相关,需要通过统一、跨学科、跨部门做法进行整体考虑”,为此“必须加强合作与协调,并采取综合管理办法,以平衡社会、经济和环境之间的关系”。

  我国海岛利用及保护管理是建立在自然资源公有基础上的。有居民海岛土地权属制度包括国家所有制与集体所有制两类,而无居民海岛均属于国家所有,国务院代表国家行使无居民海岛所有权。无居民海岛使用权作为一类独立的使用权存在,有居民海岛则按照自然资源的种类划分,依托岛上不同自然资源分别设立土地使用权、森林使用权、水资源使用权、滩涂使用权等。《海岛保护法》实施以来,我国已经对无居民海岛实现了综合管理,根据该法第5条第2款规定,无居民海岛的利用及保护统一由海洋主管部门负责,包括无居民海岛使用权登记、开发利用审批等。有居民海岛资源的利用及保护由多个部门分工管理,国家海洋行政主管部门对有居民海岛生态保护监督管理止于沙滩或潮间带,海岛沙滩或潮间带向内延伸区域的资源利用及环境保护由其他部门分工负责。由于有居民海岛管理涉及自然资源部门、农业部门、水利部门等多个部门,海岛资源利用及保护缺乏协调统一和信息共享法律约束机制。因利益关系交织影响有居民海岛管理行政决策和执行,难以达到应有的治理效果,整合有居民海岛与无居民海岛利用及保护综合管理体系已经迫在眉睫。

  以生态系统为基础提升我国海岛综合管理水平。海岛自然资源具有系统性、基础性等特征,《规划》要求“将‘生态+’的思想贯穿于海岛保护全过程,建立健全基于生态系统的海岛综合管理体系”。基于“生态+”的思想构建海岛综合管理,需要加强海岛系统管理,管理模式由社会管理向社会治理过渡。传统由政府主导的线性管理模式不能对复杂海岛管理问题给出有效的解释和应对方案。增加海岛综合管理系统协调度和协同效应,就必须推行合作治理,实现多元主体的合作共治,以法治方式进行海岛治理,推动公开制度、社会协商制度和责任制度等制度的建构,进一步提高海岛管理的一体化水平,保持海岛土地、矿产、森林、野生动植物等各类资源管理的协调,增进管理的系统性和有效性。

  提升海岛集中统一管理的范围及层次。就海岛生态属性而言,海岛有无居民,与海岛生态系统的完整性、跨行政区域性和使用的多元性等不具有直接关系,对不同类型海岛资源的开发利用均涉及生态环境保护问题。部门分治和行政区划分隔,使完整的海岛生态系统被人为分割,交叉重叠和碎片化现象明显,影响了生态保护功能的发挥。因此,依据森林、地质遗迹、古生物遗迹、野生动物、野生植物等环境要素对有居民海岛环境保护进行拆分式管理,采取分而治之的管理模式,既不科学也不合理;故而应在尊重海洋生态系统完整性基础上,将有居民海岛自然保护